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对十三届全国人大二次会议第1875号建议的答复
时间:2019-09-26  作者:  来源:
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罗卫红、姒健敏、李书福、周忠莲、陈玮、沈满洪、崔巍、于跃敏、周慧、陈宗年、胡少先、杨金龙代表:

您提出的《关于以人民为中心推进公益诉讼工作的建议》收悉。您的建议由我院会同全国人大法工委办理,经认真研究,现答复如下。

一、关于科学界定职能定位,强化基层指导

2017年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加了关于检察机关提起公益诉讼的相关规定,《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条也对检察机关提起民事公益诉讼进行了规定,赋予了检察机关在特定领域提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的职权。2018年3月,《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步明确了在办理公益诉讼案件过程中的若干法律问题。

当前,制度供给不到位仍是制约公益诉讼工作进一步开展的短板。但国家层面的立法往往周期较长,对于是制定专门的公益诉讼法,还是通过修改民事、行政诉讼法,或者在检察院组织法中对公益诉讼加以具体规定,目前也还有较大争论。因此,从制度发展现状看,再次修法非一时可为。就法律修订和制度完善问题,我们拟分步骤分层次推进法律修订和制度完善工作:一是将办案规范体系建设纳入2019年最高检公益诉讼工作计划要点,尽快修订民事和行政公益诉讼案件两个办案指南,研究制定公益诉讼办案规则规定。二是加强与最高法院的沟通协作,推动检法两家就公益诉讼司法解释实施中的新问题尽快达成更多共识。三是积极推进地方层面的法律制度建设。如,2019年1月7日,黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《黑龙江省人大常委会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》。这是全国首个由省级人大常委会出台的关于落实和完善检察公益诉讼制度的专项决议,为解决检察公益诉讼中的突出问题提供了地方性制度依据,具有典型的示范作用。最高检专门下发通知,要求各省级检察院以机构改革特别是公益诉讼检察机构单设为契机,争取党委、人大的重视支持,推动出台地方人大专项决议,并在其中对辖区内各级检察院公益诉讼履职保障等作出明确规定。

检察公益诉讼是一项新的工作,加强对基层的指导尤为重要。在部分地区,办理公益诉讼案件从立案起就需报上级院审批,起诉案件都需报省级院审批或备案。最高检及省级院视案件情况,直接参加案件的办理或者指导办案。如洪泽湖污染环境案,最高检第八检察厅直接参与协调相关流域省级检察机关推动案件办理。要求上级检察机关强化业务督导指导,坚持全面督导与重点督导相结合,日常督导与专题督导相结合,在案件办理、工作机制建设、对外宣传等方面全方位加强对下督导力度。一是强化案例指导,围绕年度工作重点、难点,编发指导性案例和典型案例。试点以来,已通过最高检典型案例、新闻发布会等形式发布了几十件公益诉讼典型案例,起到了良好的带动和示范作用。《民事、行政公益诉讼典型案例实务指引》已通过检察出版社出版发行。二是强化工作指导,通过公益诉讼检察工作情况、检察专网等形式总结推广各地具有示范意义的规范化工作机制和创新制度举措。三是强化“检答网”日常答复,及时解决各地办案中遇到的理论、政策、实践问题。四是强化基层联系点工作,推行动态管理,发挥其窗口纽带与辐射带动作用。五是编发编印公益诉讼业务指导书籍等。

二、关于不断加强队伍建设,夯实工作基础

当前,检察队伍专业化水平不够高仍是制约公益诉讼工作开展的短板之一,专业人才普遍缺乏,既精通法律业务又熟悉环保专业的检察官更少,办案的专业化水平亟需提高。对此,一是强化机构和队伍建设。最高检在检察机关内设机构改革后,设立了第八检察厅,专门负责检察公益诉讼工作。各级检察机关也正在利用机构改革的契机,省级检察院都设立了专门的公益诉讼检察部门,地市和基层院不能做到单独设立公益诉讼检察部门的地区,均设立了专门的公益诉讼办案组或指定安排了专门的检察官负责公益诉讼工作。二是加大业务培训力度。增强培训针对性与实效性,围绕检察公益诉讼各领域实践中的新问题开发特色课程。今年,最高检与生态环境部联合组织2期培训班,旨在提高全国检察机关办理公益诉讼案件水平。同时,创新培训方式,引导各地开展岗位练兵和业务实训,探索与生态环境等相关部门开展联合培训,组织开展远程视频培训,丰富网络培训内容和形式,推进手机微课程学习等。三是广泛开展交流学习。积极推进与生态环境、自然资源、食品药品等行政机关互派业务骨干挂职工作。构建公益诉讼专家库,建立重大典型案件专家咨询论证制度。加强与公益组织的交流合作,引入更多社会力量的关注支持,实现良性互动。按照最高检援藏援疆援青援赣工作要求,着力提高对口援助针对性、精准度。

三、关于加快建立协作机制,助力调查取证推动形成合力

加强环境资源保护,需要相关部门共同努力,打好“组合拳”。检察公益诉讼工作创立之初,便十分重视同相关部门的沟通协作。向生态环境部等有关职能部门了解环境治理方面存在的突出问题、发现案件线索,有针对性地加强顶层设计、方向引领,在案件来源、司法鉴定等方面加强协调配合。最高检从不同层面与自然资源部、生态环境部就加强协作配合、办案指导、解决鉴定难等问题交换了意见。如最高检会同环保部、公安部联合出台《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,明确破坏环境资源涉嫌犯罪案件的移送程序、移送条件、法律监督等问题,从顶层设计完善环保领域“两法衔接”长效机制。最高检与生态环境部、自然资源部、市场监管总局和国家林草局、食药监局等相关行政机关进行了深入的交流沟通,达成了互派干部双向挂职锻炼交流、加强协作配合等意向。最高检与最高法多次沟通协调,共同出台检察公益诉讼司法解释。最高检与原国土资源部联合出台《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》。各地检察机关也与相关行政机关、人民法院和监察委等建立了沟通、协调和配合的机制。

2018年10月,最高检与自然资源部、生态环境部等九部委召开了服务打好污染防治攻坚战工作座谈会,签署了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,就完善生态环境损害司法鉴定体制机制、健全协作配合、深化公益诉讼与生态环境损害赔偿制度改革的衔接、明确行政执法机关依法履行职责的标准、建立人员交流和培训机制等达成了共识。今后,最高检将在该此指导性文件基础上,进一步与环境资源调查研究机构加大沟通交流,增强协作配合,在信息共享、线索移送等方面进一步畅通渠道,共同推进环境资源保护,服务“美丽中国”建设。

目前,检察公益诉讼工作也存在专业人才短缺、“本领恐慌”等问题,需要借助“外脑”促进司法办案。构建公益诉讼专家库,建立重大典型案件专家咨询论证制度已纳入2019年公益诉讼检察工作计划要点。工作中,我们鼓励各级检察院积极借助“外脑”办理专业案件,同时也非常欢迎相关行政执法机关、社会组织和各方人员积极建言献策。一方面,最高检与生态环境部等相关部委已建立干部双向挂职交流机制,探索设立特约检察官助理制度,邀请聘请具有司法从业资格的行政人员作为检察官助理,实行任期制,参与相关专业案件的办理,帮助检察人员提升办案专业化水平,促进检察机关提升办案质量。另一方面,充分发挥社会力量的作用,邀请专家学者、专职律师、退休法官、有法律背景的人大代表和政协委员、有专业知识的人参与监督办案,帮助提升办理专业案件的素质和能力。

四、关于完善司法鉴定机制,强化配套保障

针对公益诉讼工作机制不完善、普遍存在的鉴定难、鉴定贵、鉴定周期长等问题,我们正在积极努力,探索建立符合生态环境损害特点的鉴定机制。2018年底,与九部委召开加强协作配合共同打好污染防治攻坚战座谈会,达成共识。加强与司法部司法鉴定管理局、有关行政执法机关下属鉴定机构的沟通协调,严格审查鉴定机构的专业资质,明确准入标准,针对司法实践中鉴定评估存在的专业空白,有序扩大环境损害司法鉴定机构名录。加强对鉴定机构及其从业人员的监督管理,有效促进鉴定机构和鉴定人员依法规范履行职责。推进鉴定经费保障工作,探索将鉴定评估费用列入财政保障,减少诉讼压力。依法合理使用鉴定结论,涉及案件定罪量刑的核心或关键专门性问题难以鉴定或者鉴定费用明显过高的,可以结合案件其他证据,并参考行政执法机关意见、专家意见等予以认定。

2019年,司法部加速开展符合公益诉讼鉴定要求的鉴定机构的准入工作,相关司法鉴定的数量已有一定程度的增加。今年6月5日,司法部发出《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》,对“先鉴定、后收费”进行了规定,鼓励引导综合实力强、高资质高水平环境损害司法鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下,能够及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件,依法依规开展鉴定活动,出具鉴定意见,未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担。每个省份原则上至少报送1家在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费的环境损害司法鉴定机构。同时,《通知》全面规范了案件委托受理工作,要求鉴定机构对涉及环境污染刑事案件定罪量刑的核心或关键专门性问题,比如公私财产损失的数额、超过排放标准的倍数、污染物性质判断等,只要办案机关委托进行鉴定,且鉴定事项在机构执业范围内的,应当接受委托进行鉴定,出具鉴定意见。


最高人民检察院办公厅

2019年8月16日

[责任编辑:佟海晴 ]
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