鲍文波（刘蕾、韩振东）代表：

您好！

您提出的《关于探索预付卡消费领域检察公益诉讼，推动相关法律完善的建议》收悉。感谢您对检察工作的重视与支持。您的建议由我院主办。我院高度重视，经会同最高人民法院、商务部、市场监督管理总局认真研究，现答复如下。

张军检察长和黑龙江省人民检察院高继明检察长作为黑龙江团全国人大代表，于2020年5月24日全国两会期间与您和刘蕾代表、韩振东代表就探索预付卡消费领域检察公益诉讼，推动相关法律完善专门进行了沟通交流。6月22日，张军检察长在最高人民检察院机关全国人大代表建议和全国政协提案交办会上专门指出：三位代表推荐黑龙江佳木斯探索预付卡消费领域公益诉讼的做法，我们可以通过办理这样的建议，去了解、调研这些工作的举措是什么，怎样来认识、借鉴、采纳？有条件的尽力做到邀请代表一起进行调研，让代表更全面深入地了解情况、帮我们出主意、想办法。

在建议办理过程中，最高人民检察院和黑龙江省、佳木斯市、向阳区检察机关同步联动开展落实建议的专题研究和个案探索，最高人民检察院还指定北京、上海、浙江检察机关协同办理建议。8月19日至23日，专门邀请您赴上海、黑龙江开展专题调研，先后与上海市商务委、市场监管局、教委、体育局、文旅局、消保委、单用途预付卡协会和黑龙江省人大、高级法院、商务厅及消协进行座谈；听取黑龙江省检察机关、上海市检察机关关于建议转化应用于具体司法办案情况的汇报；实地考察了美丽田园、叮咚买菜等预付卡发卡企业。通过专题调研，全面深入了解建议的由来、落实的重点、存在的困难以及努力的方向。此外，我们还于8月4日在杭州市检察机关调研期间专门收集了涉预付卡公益诉讼案例，于8月27日向北京市检察机关公益诉讼检察业务培训班分享了调研成果。

一、关于准确认定预付卡消费领域侵权行为损害的社会公共利益，重点针对破坏市场公平竞争秩序的行为提起民事公益诉讼

最高人民法院认为，民事诉讼法第五十五条第一款规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”依据该规定，如果预付卡消费领域发生的侵权行为属于“侵害众多消费者合法权益”的行为，法律规定的机关和有关组织可以提起消费民事公益诉讼。同时，该条第二款规定，如果法律规定的机关或者组织（如消费者协会）提起公益诉讼的，人民检察院可以支持起诉；如果没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的，人民检察院可以自行提起诉讼。消费者权益保护法第三十七条第七款也规定，消费者协会就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。您建议中提出的支持起诉、提起公益诉讼等方式均有法律依据，具有可操作性。但是司法实践中就消费公益诉讼，会存在原告能否提出损害赔偿诉请、能否提出惩罚性赔偿诉请、如何与私益诉讼进行衔接等难点问题，需要作进一步调研和论证。

商务部提出，经过各部门共同努力，单用途商业预付卡总体运行有序、风险可控。但预付卡兑付违约、集资欺诈等破坏市场秩序行为甚至违法犯罪行为仍时有发生。在调研中，上海市商务委、黑龙江省商务厅均建议加大对预付卡发卡人恶意欺诈、逃避债务等违法犯罪行为的惩治力度。

国家市场监督管理总局表示，近年来，预付式消费作为一种新型的消费模式发展迅速，但同时有关预付式消费的纠纷也不断增多，经营者卷款“跑路”问题时有发生，引起社会广泛关注。探索预付卡消费领域检察公益诉讼，推动相关立法完善，对促进单用途预付卡行业健康发展，切实保护消费者合法权益具有积极意义。市场监管部门将立足职能，积极配合相关部门加强对商业预付卡监管工作，支持相关部门探索预付卡消费领域检察公益诉讼。加强与有关部门的沟通协作，配合研究探索预付卡消费领域检察公益诉讼相关问题，更好发挥公益诉讼效能。

检察机关在预付卡消费领域用足用好支持起诉办案方式的基础上，注意准确认定侵权行为损害的社会公共利益，重点针对破坏市场公平竞争秩序的行为，探索提起民事公益诉讼的必要性与可行性。

二、关于准确把握违法性，对法律、法规、规章明确负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为开展行政公益诉讼

正如您所建议的，最高人民检察院在指导上海、黑龙江等地积极稳妥探索预付卡消费领域民事公益诉讼的同时，注意引导其针对辖区内负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，依法提出检察建议、提起行政公益诉讼。实践中，在办理此类行政公益诉讼案件时多运用磋商程序和方式，督促行政机关自行纠错整改。如，2020年6月，上海市杨浦区人民检察院在履行职责中发现，上海简发美容美发有限公司、上海顶峰美容美发有限公司在经营活动中，向消费者发售1千元至10万元不等面值的“会员卡”，违反了《上海市单用途预付消费卡管理规定》关于单张记名卡限额不得超过5000元，单张不记名卡不得超过1000元的规定。其中，简发公司注册资本仅10万元，但发行的预付卡最高单张卡充值金额达10万元。两公司均未在上海市单用途卡协同监管服务平台上进行备案和信息对接，逃避行业主管部门监管，使得经营过程中潜在的风险不能被有效识别，不特定消费者合法权益可能受到侵害。根据《上海市单用途预付消费卡管理规定》《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》规定，杨浦区商务委员会负责本辖区商务领域单用途预付卡经营活动的日常监督管理，落实信息对接、动态预警、风险防范处置、严重失信主体认定等工作。杨浦区人民检察院本着双赢多赢共赢的工作理念，通过《告知函》向区商务委通报了上述情况，建议：（1）对顶峰公司、简发公司超限额发卡的行为依法责令改正，逾期仍不改正的，依法进行处理；（2）定期排摸辖区内发卡企业的基本情况，加大对发卡企业的法规宣传力度，督促发卡企业及时与协同监管服务平台进行信息对接；（3）注重在日常监管中实现与行政执法部门的信息共享、协调沟通和执法联动，协同行政执法部门对违法行为进行处罚，促进辖区内的发卡企业合规经营，有效防范市场风险。目前，区商务委正在整改中。

关于是否有必要由最高人民检察院向有关行政主管部门制发检察建议，调研中许多地方和部门提出，应当顺应互联网时代新业态的发展，搞准单用途商业预付卡的新属性，主要是消费方式还是融资手段，再确定主管部门，规范监管措施。鉴于这是复杂的系统性工作，有必要明确牵头部门，统筹协调相关职能部门，发动行业协会、经营者、消费者积极参与、共享共治。我们将抓紧研究论证，坚持以公益诉讼检察为抓手，协同刑事检察、民事检察、行政检察综合发力，争取从国家层面推动单用途商业预付卡监管资源整合、力量融合、手段综合，形成源头治理、预防为主的整体效应。

三、关于加强预付卡监管的立法建议

在调研中，各地各部门以及经营者、消费者代表均表示加强预付卡监管的立法势在必行、迫在眉睫。

最高人民法院表示，已经就消费民事公益诉讼惩罚性赔偿法律适用问题启动专项调研。下一步将继续在预付卡消费领域加强对集体诉讼、公益诉讼程序中相关问题的调研，同时希望能够加强同全国人大、最高人民检察院、财政部及其他有关部门的沟通协调，共同做好公益诉讼制度理论研判、经验总结、立法建议等工作。

商务部认为，关于加强预付卡监管的立法建议，对于促进单用途商业预付卡市场健康发展具有积极意义。下一步，将深入研究预付卡领域发展新趋势，积极借鉴上海等地方有益经验，推动适时修订《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，明确各方权利义务，压实地方责任，提升监管效能。

国家市场监督管理总局表示，将积极配合司法部出台《消费者权益保护法实施条例》，在行政法规层面对预付式消费经营模式进行规范。

我们将结合民法典、电子商务法等法律实施，抓紧以最高人民检察院名义研究提出立法建议，协助相关主管部门修改单用途商业预付卡管理办法，出台消费者权益保护法实施条例，从顶层设计上堵塞预付卡消费领域监管漏洞，让预付卡真正发挥立诚信、树品牌、便民惠民的价值和功能。

最高人民检察院办公厅

2020年9月30日