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对十三届全国人大三次会议第9559号建议的答复
时间:2020-12-22  作者:  来源:
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黄超代表:

您好!

您提出的《关于探索开展预防性检察公益诉讼的建议》收悉。感谢您对检察工作的重视与支持!您的建议由我院主办。我院高度重视,经会同最高人民法院、生态环境部、应急管理部、全国人大监察和司法委员会认真研究,现答复如下。

我们赞成您在建议中关于“预防性环境公益诉讼是检察公益诉讼制度未来制度创新的重要方向”的论断。环境民事公益诉讼制度以民事侵权制度为基础,民事侵权制度以损害为中心的特征导致环境公益诉讼制度的预防功能难以实现;现行的行政诉讼法规定的所有诉讼事项范围,都是以已经发生且造成损害后果作为起诉前提,是一种为了防止出现滥诉现象的典型事后救济制度,环境行政公益诉讼亦受其约束。

正如您在建议中所述,2020年,最高人民检察院指导各级检察机关“加大预防性公益诉讼探索拓展力度。”同时,最高人民检察院和最高人民法院已将“研究联合出台司法解释,探索建立预防性公益诉讼制度”纳入“拓展公益诉讼案件范围”的实施规划,正在积极推进中。关于您提出的三个方面建议,现向您汇报初步进展和下一步措施。

一、关于探索拓展环境公益诉讼案件的受案范围,完善预防性环境公益诉讼制度的司法实践

广东省人大常委会2020年7月出台《关于加强检察公益诉讼工作的决定》,明确规定:检察机关在开展公益诉讼工作中发现国家利益和社会公共利益可能遭受严重损害的风险,或者发现其他普遍性问题的,可以向有关国家机关提出检察建议,增强检察公益诉讼的预防功能和治理效能。我们认真总结经验,指导各级检察机关将预防性检察公益诉讼纳入拓展公益诉讼案件范围的改革项目,争取办成一批具有示范意义的影响力案件。

(一)探索将未批先建或违法审批建设项目等直接影响环境的行为作为典型的预防性公益诉讼起诉对象。生态环境部在《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》中细化了“未批先建”情形,强调按照属地管理原则进行拉网式排查并依法予以处罚,并规范了对“未批先建”建设项目违法行为的处罚要求,为严格落实企业主体责任和政府监管责任提供了制度支撑。同时,为强化落实企业环保主体责任,生态环境部积极推进排污许可制度实施,发布了《排污许可管理办法(试行)》等部门规章和规范性文件,将“未批先建”建设项目列为不予发证情形,并督促“未批先建”的建设项目依法履行生态环境保护责任,为改善生态环境质量提供支持。检察机关积极完善预防性检察公益诉讼中行政不作为的标准,并充分研究如何协调好环评的源头预防作用和预防性公益诉讼的关系;积极支持完善生态环境公益诉讼制度、健全环境公益诉讼工作机制、细化生态环境公益诉讼案件范围,有序推进并拓展生态环境公益诉讼,更好地维护国家公共环境和公民环境权益。另外,最高人民法院认为,未批先建或违法审批建设项目等直接影响环境的行为,是存在环境危害行为或潜在环境危害行为的典型情形,适宜开展检察预防性公益诉讼探索。最高人民检察院将加强与最高人民法院、生态环境部的协同协作,指导各地重点探索办理“未批先建”类环境民事公益诉讼案件,审慎办理违法审批建设项目类行政公益诉讼案件,尽可能通过磋商、检察建议方式督促行政机关自行纠正违法审批行为,确有必要的,在法院的支持下探索提起环境行政公益诉讼。

(二)加强对信息公开环节间接影响环境行为的检察监督。信息公开环节间接影响环境的行为,是存在环境危害行为甚至是潜在环境危害行为的典型情形,适宜开展检察预防性公益诉讼探索。检察机关将重点针对长江生态环境污染警示片和全国人大常委会开展大气、土壤、水污染防治法执法检查中发现的突出问题企业,在当地有关行政机关的配合支持下加强对环境信息公开的监督,发现恶意隐瞒、弄虚作假,致使生态环境处于重大危险的,积极稳妥探索提起环境民事公益诉讼。

(三)加强对环评审批等具体行政决策及相关行政规章或规范性文件的司法审查。生态环境部建立了行政规范性文件合法性审核机制、重大执法决定法制审核机制,对抽象行政行为和具体行政行为都进行合法性审核,避免“红头文件”和行政处罚的任性、不合理,切实保护企业和公众的合法权益。最高人民法院也赞成将环评审批等具体行政决策及相关行政规章或规范性文件的司法审查作为探索拓展环境公益诉讼案件的受案范围,认为适宜开展检察预防性公益诉讼探索。检察机关将充分发挥公益诉讼检察与刑事检察、行政检察、民事检察的衔接协作,并注重从新闻媒体监督和人大代表、政协委员转交的问题线索中发现应当加强合法性审查的具体行政行为和抽象行政行为,强化司法权对行政权的监督制约,促进依法行政、严格执法。

(四)探索安全生产领域预防性公益诉讼。应急管理部和最高人民法院均赞成将安全生产领域预防性公益诉讼作为探索拓展环境公益诉讼案件的受案范围,支持检察机关开展探索。检察机关将在认真总结高铁线下安全检察公益诉讼经验的基础上,全面开展铁路安全领域检察公益诉讼。同时,指导长江流域检察机关深入贯彻落实《2020年推动长江经济带发展工作要点》,积极稳妥探索开展危化、尾矿、交通等安全生产领域公益诉讼检察工作,注重预防和源头治理,切实加强化工污染治理、尾矿整治、综合交通运输体系安全生产等司法保障工作,推动长江流域综合治理。

二、关于修改环境公益诉讼司法解释,释明预防性环境公益诉讼制度

《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条、第十八条均可作为预防性环境公益诉讼的依据。最高人民法院结合民法典的贯彻实施,拟修订相关司法解释,对预防性环境公益诉讼制度作出规定。最高人民检察院正在抓紧制定《人民检察院公益诉讼办案规则》,拟将损害公益的重大风险纳入公益诉讼案件的受理范围,在办理生态环境和资源保护等领域案件时突出公益诉讼的预防性功能。

三、关于修改环境公益诉讼相关立法,明确规定预防性环境公益诉讼制度

(一)关于制定专门的环境公益诉讼法。7月16日,全国人大监司委邀请最高人民检察院就办理涉公益诉讼代表建议进行工作层面沟通,认为单独制定公益诉讼法更符合公益诉讼检察制度发展的实际和需要,从立法技术层面考虑也比在诉讼法中设立检察公益诉讼专章更可行易行。我们将继续协同相关部门积极推动单独制定《检察公益诉讼法》,作为实施《人民检察院组织法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》的特别法,突出公益诉讼检察作为“四大检察”之一的职权属性。

(二)关于修改环境公益诉讼制度的现行法律依据。在我国目前的环境立法中,环境规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可制度、固体废物申报登记制度、环境质量标准和污染物排放标准等标准类规制,限制生产、停产整治、责令停业、关闭、责令停止违法行为、限期改正等命令类规制,均体现了预防理念。因此,可以在民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法中明确将预防性环境监管措施用于判断是否“损害社会公共利益或具有社会公共利益重大风险”的适用规则。

(三)关于在环境单行法中先行建立预防性环境公益诉讼制度。最高人民法院、最高人民检察院均认为,未来的后续环境单行立法中可以加入预防性环境公益诉讼制度条款,以生态环境损害预防与救济的法理为基础,在部分环境保护领域先行探索预防性环境公益诉讼。我们将积极配合立法机关,在制定、修订相应环境单行法时,提出预防性环境公益诉讼的立法建议。

再次感谢您对检察工作的关心和支持!您如有其他意见和建议,请及时告诉我们。我们的代表委员联络专线电话是:010-65209897;本建议具体承办部门是第八检察厅,承办人李元泽,联系电话:010-65200258。

最高人民检察院办公厅

2020年9月30日

[责任编辑:刘淑娟 ]
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